Изменение вида разрешенного использования земельных участков

Ключевым параметром любого земельного участка является его разрешенное использование. Именно от этого (помимо локации) сильнее всего зависит рыночная ценность участка. Как это ни странно, но в стране, имеющей самую большую территорию в мире, испытывался (и даже сейчас испытывается) дефицит земель под строительство (особенно под жилищное).

Наверное, поэтому одним из классических видов бизнеса по-русски, начиная с 1990-х являлся перевод купленной земли в статус, позволяющий строительство, и последующая продажа с приличной маржой. Дефицит земли под застройку был вызван тем, что исторически решение об изменении вида разрешенного использования всегда принималось органами власти, которые не торопились вводить в гражданский оборот земли под застройку.

Причем в принятии этого решения органы власти были достаточно свободны. Мнение граждан в виде результатов публичных слушаний ничему не препятствовало. Содержание градостроительной документации на практике также не всегда служило ориентиром и не ограничивало возможности органов власти. Структурирование девелоперских проектов чаще всего осуществлялось с оглядкой на позицию органов власти, нежели с опором на градостроительную документацию.

Принципиальное изменение ситуации должно было произойти при введении новых правил установления видов разрешенного использования, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ (далее – ГСК РФ).

Изменение вида разрешенного использования согласно Градостроительному кодексу РФ

По задумке авторов ГСК РФ органы власти устанавливают долгосрочные правила игры в отношении земельных участков, а владельцы этих участков в рамках этих правил в дальнейшем уже самостоятельно выбирают вид разрешенного использования из ограниченного перечня.

Такие правила должны содержаться в правилах землепользования и застройки, принимаемых каждым муниципальным образованием.

Правила землепользования и застройки делят всю территорию муниципального образования на территориальные зоны с различным назначением (например, зона малоэтажного жилищного строительства, промышленная зона, парковая зона и т.п.). В отношении каждой территориальной зоны правила землепользования и застройки устанавливают градостроительные регламенты – т.е. правила застройки на конкретной территории. В том числе правила землепользования и застройки определяют предельные параметры разрешенного строительства:

• минимальные отступы от границ участка для размещения здания;
• предельное количество этажей или предельная высота здания;
максимальный процент застройки участка.

Также в отношении отдельных территориальных зон в правилах землепользования и застройки определяются:

1. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования
   Основные виды разрешенного использования определяют возможные для возведения на участке объекты капитального строительства, которые имеют самостоятельное функциональное значение. Вспомогательные виды разрешенного использования определяют объекты, которые могут быть построены на участке только в качестве дополнения к основным (например, размещение парковки рядом с основным офисным зданием). Правообладатель земельного участка (кроме органов власти, публичных учреждений и унитарных предприятий) вправе выбирать любой из предусмотренных градостроительным регламентом основных и вспомогательных ВРИ без дополнительных разрешений и согласований (п. 4 ст. 37 ГрК РФ).
   
   
2. Условно разрешенные виды использования

Такие виды не могут быть выбраны правообладателем только лишь по своему решению. Для их применения необходимо пройти особую процедуру согласования (ст. 39 ГСК РФ). Если коротко: по заявлению правообладателя проводятся публичные слушания по вопросу установления условно разрешенного вида разрешенного использования и с учетом результатов слушаний глава местной администрации принимает решение о предоставлении разрешения на такой вид использования или об отказе в этом.

Реальность выбора вида разрешенного использования

Указанные выше правила выглядят весьма прогрессивными и позволяют найти баланс публичных и частных интересов. Однако, в реальной жизни все выглядит несколько иначе.

Первоначально, при введении в действие в декабре 2004 ГСК РФ устанавливался 5-летний срок для принятия правил землепользования и застройки (т.е. до декабря 2009 года). Однако, в последующем сроки установления таких правил продлевались 5 (!!!) раз. В настоящее время срок установления правил землепользования и застройки для муниципальных образований определен как 01.07.2017 г.

В случае, если до истечения этого срока правила землепользования и застройки не будут установлены, то это повлечет ряд негативных последствий для соответствующего муниципального образования – до установления таких правил будут невозможны:

• изменение категории разрешенного использования земельных участков;
• выдача разрешений на строительство (за рядом исключений);
• предоставление земельных участков с видом разрешенного использования, предусматривающим строительство, из состава публичных земель.

За 13 лет с даты принятия ГСК РФ в большинстве муниципальных образований правила землепользования и застройки были приняты. Однако, территории, на которых не установлены такие правила и на которых сохраняется «переходный» порядок изменения видов разрешенного использования, еще весьма значительны (наиболее яркий пример - г. Москва). Разумеется, такое затягивание в принятии правил не добавляет устойчивости девелоперскому бизнесу и усиливает неопределенность в вопросе разработки юридической модели любого инвестиционного проекта. По смыслу норм ГСК РФ в правилах землепользования и застройки должны закладываться долгосрочные градостроительные правила, которые моделируют развитие населенного пункта, исходя из текущих и потенциальных интересов жителей. Однако, достаточно часто при разработке правил землепользования и застройки органы власти нацелены на фиксацию текущего использования участков (наиболее ярко этот подход продемонстрирован в проекте Правил землепользования и застройки г. Москвы, вынесенном на публичные слушания в 2016 г.).

Такой подход не предоставляет правообладателям участков разумных возможностей смены вида разрешенного использования, замораживает строительную активность и гражданский оборот. Получается, что правила землепользования и застройки, реализованные в виде строгой фиксации фактической ситуации, не достигают целей, ради которых они должны разрабатываться согласно ГСК РФ.

Внесение же изменений в правила землепользования и застройки – достаточно непростая процедура, подразумевающая подготовку новой редакции этих правил по решению главы местной администрации, проведение публичных слушаний и утверждение новой редакции решением представительного органа муниципального образования.

Получается, что фиксация в правилах землепользования и застройки текущего статуса участка (без установления разумных вариантов его использования) делает изменение вида разрешенного использования под потребности бизнеса и граждан даже более сложным, чем в порядке, существовавшем до принятия правил землепользования и застройки.

В целом практика применения правил землепользования и застройки еще только складывается. Будем надеяться, что принятие к 01.07.2017 г. таких правил всеми муниципальными образованиями, а также изменение властями подхода к предназначению этого документа сделают институт выбора вида разрешенного использования правообладателями участков реально действующим. А до этого момента застройщики должны рассчитывать на свой опыт и грамотное правовое сопровождение девелоперских проектов.