О нарушении порядка распоряжения государственными земельными участками: о деликтах по ч.1 ст. 6.6 КоАП г. Москвы и ст. 7.10 КоАП РФ

Часть 1 ст. 6.6 КоАП РФ (в ред. Закона г. Москвы от 24.06.2015 №32) предусматривает административную ответственность за «нарушение установленного Правительством Москвы порядка согласования распоряжения земельным участком, находящимся в собственности г. Москвы, или земельным участком, государственная собственность на который не разграничена». Принципиально норма не поменялась: ред. Закона г. Москвы от 10.03.2010 №6 для ч.1 ст. 6.6 КоАП г. предусматривала по сути тот же состав. Между тем статья 7.10 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за «самовольную уступку права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом, а равно самовольную мену земельного участка».

Часто суды приходят к выводу о том, что Госинспекция по недвижимости не вправе привлекать к ответственности за незаконное распоряжение земельным участком по ч.1 ст.6.6 КоАП г. Москвы, поскольку не указан нормативный акт г. Москвы, за нарушение которого соответствующее лицо, привлекается к административной ответственности. Часть 1 ст. 6.6 КоАП г. Москвы – это частный случай ст. 7.10 КоАП РФ (самовольная уступка права пользования землей, недрами, лестным участком, водным объектом).

Позиция выражена:

• Пост. 9ААС от 10.07.2014 по делу №А40-21869/14,
• Пост. 9ААС от 18.07.2014 по делу № А40-15371/14,
• Пост. 9ААС от 10.06.2014 по делу № А40-15415/2014,
• Пост. 9ААС от 03.06.2014 по делу № А40-160671/13/130-1516,
• Пост. 9ААС от 02.06.2014 по делу № А40-160675/13,
• Пост. 9ААС от 11.11.2013 по делу № А40-70360/2013, отказное опредление ВАС РФ от 03.02.2014 о передаче дела в Президиум по указанному делу,
• Пост. 9ААС от 16.05.2014 по делу № А40-171998/13,
• Решение АС г. Москвы от 03.03.2014 по делу № А40-171998/2013,
• Решение АС г. Москвы от 06.02.2014 по делу № А40-171995/13,
• Решение АС г. Москвы от 16.07.2014 по делу № А40-77206/2014,
• Решение АС г. Москвы от 07.07.2014 по делу № А40-47428/14,
• Решение АС г. Москвы от 18.09.2008 по делу № А40-53743/08-148-486,
• Решение АС г. Москвы от 22.04.2015 по делу № А40-218181/14,
• Решение АС г. Москвы от 27.05.2015 по делу № А40-55155/2015,
• Решение АС г. Москвы от 12.10.2015 по делу № А40-146972/2015,
• Решение АС г. Москвы от 30.10.2015 по делу № А40-143663/15.

Следует также принимать во внимание толкование АС Московского округа понятия «самовольной уступки права пользования землей», выработанное при применении ст. 7.10 КоАП РФ. Самовольная уступка права пользования землей включает в себя, в частности, передачу в аренду, субаренду земельного участка в нарушении установленных правил (Пост. ФАС Московского округа от 21.09.2010 по делу №А40-19122/10-21-98, от 25.01.2006 по делу № А40-6866/05-147-36 и др.). По сути самовольная уступка включает в себя любое неправомерное распоряжение земельным участком.

Вышеуказанная позиция заслуживает всяческой поддержки. Субъект РФ вправе устанавливать административную ответственность лишь за нарушение законодательства субъекта РФ и местного самоуправления, законы субъекта РФ не должны противоречить законам РФ: таковая позиция Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ, а также большинства ученых. Позиция обоснована в п.1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ», Кассационном определении судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 08.02.2012 №48-Г12-1, Определении Конституционного Суда РФ от 01.12.2005 №429-О. См. также работы Попугаева Ю.А., Салищевой Н.Г., Россинского Б.В. и др. Вопросы распоряжения земельными участками регулируются федеральными законами (ст. 3 ЗК РФ). Ограничение оборотоспособности земельных участков устанавливается федеральными законами (ст. 27 ЗК РФ). Права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным федеральными законами (ст.56 ЗК РФ).

Между тем московские суды часто игнорируют существование нормы ст. 7.10 КоАП РФ, отсутствие правоустанавливающих норм по вопросу распоряжения земельными участками в законодательстве г. Москвы, Пост. Пл. Верховного Суда РФ от 24.03.2005 №5, Опр. Конституционного Суда РФ от 01.12.2005 №429-О, и применяют ч.1 ст. 6.6 КоАП г. Москвы. См., в частности:

• Пост. 9ААС от 03.08.2015 по делу № А40-71145/2015,
• Пост. 9ААС от 31.03.2015 по делу № А40-148842/14,
• Пост. 9ААС от 02.03.2015 по делу № А40-172701/14,
• Пост. 9ААС от 25.09.2014 по делу № А40-48623/14,
• Пост.9ААС от 09.09.2014 по делу № А40-181832/2013,
• Пост. 9ААС от 21.07.2014 по делу № А40-181710/2013/106-1214 и др.

Таким образом, нет единства в судебной практики по вопросу о соотношении ч.1 ст.6.6 КоАП г. Москвы и ст. 7.10 КоАП РФ. Однако более последовательной и правильной представляется позиция о том, что ч.1 ст. 6.6 КоАП г. Москвы – это частный случай ст. 7.10 КоАП РФ (самовольная уступка права пользования землей, недрами, участком леса, водного объекта). Законодательство г. Москвы по вопросу распоряжения земельными участками – это компиляция или воспроизведение норм федерального закона, а потому оно не может быть основой для установления субъектом РФ административной ответственности.

Установленный Правительством Москвы порядок согласования распоряжения государственными земельным участком, находящимся в собственности г. Москвы, или земельным участком, государственная собственность на который не разграничена следующий. См. пп. 17, 18 Пост. Пл. ВАС от 24.03.2005 №11 от 24.03.2005 №11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», ст.8 Закона г. Москвы от 19.12.2007 №48 «О землепользовании в г. Москве», ст.22 ЗК РФ, ст. 615, 422, 652 ГК РФ.

Если договор аренды земельного участка заключен до введения в действие ЗК РФ (до 30.10.2001), то по общему правилу по смыслу ст. 615, 422 ГК РФ требуется согласие вне зависимости от срока, если иное не предусмотрено договором аренды земельного участка.

Если договор аренды земельного участка заключен после введения в действие ЗК РФ, то согласно ст. 22 ЗК РФ нужно уведомление, если иное не предусмотрено договором аренды земельного участка. При этом договор аренды государственного или муниципального земельного участка со сроком более 5 лет не может содержать условие о необходимости получения согласия арендодателя на указанные действия, достаточно уведомления.

Кроме того, согласно п. 3 ст. 652 ГК РФ «аренда здания или сооружения, находящегося на земельном участке, не принадлежащем арендодателю на праве собственности, допускается без согласия собственника этого участка, если это не противоречит условиям пользования таким участком, установленным законом или договором с собственником земельного участка».

Здесь имеется правовая неопределенность. Позиция №1 (почти экзотика). «Под условиями пользования» нужно понимать вид разрешенного использования: т.е. нельзя предоставлять в аренду здание/помещение для целей, который не совместим с видом разрешенного использования земельного участка. Однако сам договор аренды земельного участка не может содержать запрет собственнику здания/помещения на сдачу его в аренду. По всей видимости, такая позиция выражена, в частности, в Пост. ФАС СЗО от 17.10.2013 по делу №А21-11370/2012.

Позиция №2 (она превалирует в судебной практике). Вышеуказанный запрет в договоре возможен, если договор заключен сроком менее 5 лет. Он может быть оспорен лишь как «несправедливое договорное условия» применительно к п.2 ст. 428 ГК РФ, п.9 Пост. Пл. от 14.03.2014 №16 «О свободе договора и ее пределах». Но для этого арендатор должен доказать, что такое условие было навязано арендодателем. Нужны доказательства того, что арендатор направлял арендодателю свои разногласия по соответствующему условию договора до заключения договора. Как правило, недостаточно ссылки на отсутствие конкуренции или на то, что арендодатель является «профессионалом», а арендатором – «любителем», или на практику навязывания ДГИ (Департаментом городского имущества г. Москвы) типовой формы в отношении других контрагентов.

Привлекать арендаторов к административной ответственности можно как за неполучение согласия, так и за неуведомление арендодателя. В обоих случаях нарушается установленный Правительством Москвы порядок согласования распоряжения земельными участками.

На первый взгляд, являются несущественными правовые последствия несоблюдения порядка согласования: максимальная сумма штрафа по ч.1 ст. 6.7 КоАП г. Москвы – 150 000 руб. Однако типовая форма договора аренды земельного участка ДГИ Москвы предусматривает штраф за нарушение правового режима распоряжения земельным участков в размере годовой арендной платы, рассчитанной по ставкам текущего года без учета льгот. Отметим также, что по заявлению ответчика такие штрафы существенно снижаются судами по ст.333 ГК РФ.

Работниками ООО «Ай Пи Ти Групп» накоплен существенный опыт оказания посреднических услуг по разрешению разногласий с ДГИ в преддоговорных спорах, а также в оспаривании постановлений, предписаний Государственной инспекции по недвижимости. Данный опыт позволяет рекомендовать привлекать профессиональных юристов уже стадии заключения договора, что поможет избежать существенных проблем в будущем.