О правовой квалификации административных проступков о нарушении разрешенного использования земельных участков в г. Москве

Правильная квалификация (по ст. 6.7 КоАП г. Москвы или по ст. 8.8 КоАП РФ) имеет большое значение, поскольку неправильная квалификация действий административным органом является безусловным основанием для отмены судом постановления о привлечении к административной ответственности.

Нарушение разрешенного использования земельного участка в г. Москве – не редкость. Выделим, два наиболее типичных проступка. Во-первых, в распорядительном документе и (или) в договоре аренды установлен конкретный, очень узкий вид использования, например, для эксплуатации административно-управленческих помещений. Однако землепользователь, арендатор использует часть своего помещения для иных целей, в т.ч. для торговли, организация бытового обслуживания. Во-вторых, в распорядительном документе о предоставлении земельного участка и (или) в договоре аренды содержится запрет на возведение капитальных или временных зданий или сооружений. Между тем землепользователем, арендатором вышеуказанный запрет не был оспорен, а постройки вспомогательного использования были возведены.

Административные штрафы за нарушение разрешенного использования существенны. Для юридических лиц за указанное нарушение сумма штрафа по ч.1 ст. 6.7 КоАП г. Москвы – от 50 000 до 150 000 руб., по ч.1 ст.8.8 КоАП РФ (в ред. ФЗ от 08.03.2015 №46-ФЗ) – от 1,5% до 2% от кадастровой стоимости, но не менее 100 000 руб. Административный штраф может исчисляться в миллионах. Предписания могут иметь более серьезные последствия, в т.ч. подразумевать снос построек, возведенных незаконно по заключению Госинспекции по недвижимости, Управления Росреестра по Москве (см., в частности, Пост. ФАС Московского округа от 19.12.2013 по делу №А40-117808/11).

Правовая неопределенность в соотношении составов (по ст.8.8 КоАП РФ и ст. 6.7. КоАП г. Москвы) обуславливается сумятицей в законе. Часть 1 ст. 6.7 КоАП г. Москвы (в ред. Закона г. Москвы от 10.03.2010 № 6) предусматривает административную ответственность за «нарушение требований и ограничений по использованию земельного участка, содержащихся в оформленном акте разрешенного использования земельного участка или установленных правовыми актами города Москвы, а также правоустанавливающими документами на землю, сервитутами, проектной и иной документацией, определяющей условия использования земельного участка».

В то же время ст. 8.8 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за «использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием».

Неопределенность составов указанных административных проступков усугубляется и отсутствием легальной дефиниции разрешенного использования земельного участка в федеральных законах или в законах г. Москвы. Первая точка зрения заключается в том, что разрешенное использование земельного участка – это требования к его использованию, установленные градостроительным регламентом (правилами землепользования и застройки) или иными правовыми актами, как-то виды разрешенного использования, предельные размеры участка, предельные параметры строительства, ограничения по использованию земельного участка. Вторая точка зрения: разрешенное использование - это требования к его использованию, установленные в нормативных актах или ненормативных правовых актах, в сделках (в договорах аренды, распорядительных документах о предоставлении земельного участка, актах разрешенного использования и т.д.).

Основной тренд в судебной практике: нарушение разрешенного использования земельного участка, установленного индивидуально нужно квалифицировать по ст. 6.7 КоАП г. Москвы, а нормативно - по ст.8.8 КоАП РФ.

См., в частности,
Пост.9ААС от 15.08.2013 № по делу № А40-44051/13,
Пост. 9ААС от 10.09.2014 по делу №А40-52255/2014
Пост. 9ААС от 09.10.2014 по делу № А40-80637/14,
Пост. 9ААС от 12.12.2013 по делу № А40-111427/13,
Пост. 9ААС от 05.07.2013 по делу № А40-9827/13,
Пост. 9ААС от 20.11.2012 по делу № А40-106264/12-84-1088,
Пост. 9ААС от 09.07.2012 по делу № А40-27576/12-130-262,
Пост. 9ААС от 17.02.2009 по делу № А40-76343/08-1119-392,
Решение АС г. Москвы от 08.12.2014 по делу № А40-114678/14,
Решение АС г. Москвы от 17.11.2014 по делу № А40-130864/2014,
Решение АС г. Москвы от 10.11.2014 по делу № А40-130873/14-119-1097,
Решение АС г. Москвы от 17.09.2014 по делу № А40-92570/2014,
Решение АС г. Москвы от 09.06.2014 по делу № А40-52255/2014,
Решение АС г. Москвы от 08.05.2014 по делу № А40-34236/14,
Решение АС г. Москвы от 31.03.2014 по делу № А40-181835/13,
Решение АС г. Москвы от 22.01.2014 по делу № А40-163693/2013,
Решение АС г. Москвы от 27.12.2013 по делу № А40-160078/2013,
Решение АС г. Москвы от 18.12.2013 по делу № А40-101814/13,
Решение АС г. Москвы от 27.08.2013 по делу № А40-82313/2013,
Решение АС г. Москвы от 28.03.2013 по делу № А40-9827/2013,
Решение АС г. Москвы от 29.04.2013 по делу № А40-34479/13,
Решение АС г. Москвы от 06.12.2012 по делу № А40-141886/12-122-922,
Решение АС г. Москвы от 17.10.2012 по делу № А40-117876/12-92-1094,
Решение АС г. Москвы от 17.04.2012 по делу № А40-40344/12-72-254,
Решение АС г. Москвы от 27.02.2012 по делу № А40-15165/12-130-139,
Решение АС г. Москвы от 11.02.2011 по делу № А40-146980/10-79-1001,
Решение АС г. Москвы от 29.04.2010 по делу № А40-25727/10-146-88,
Решение АС г. Москвы от 23.04.2010 по делу № А40-26097/10-79-139,
Пост. Верховного Суда РФ от 10.06.2015 по делу №А40-142720/2014.

Доводы в основном сводятся к тому, что «разрешенное использование» - это вид разрешенного использования, установленный нормативно (проектами планировки территории, проектами межевании территории и др.). Любые нарушения индивидуальных ограничений, условий использования, установленных в договоре аренды и (или) в распорядительных документах по предоставлению земельного участка в аренду, постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, актах разрешенного использования, не могут рассматриваться как нарушение «разрешенного использования».

Однако есть и иная практика: нарушение разрешенного использования земельного участка, установленного как нормативно, так и индивидуально нужно квалифицировать по ст.8.8 КоАП РФ. В Пост. 9ААС от 09.12.2014 (под председательством Л.А. Москвиной) отмечается: «Состав административного правонарушения, предусмотренный ч. 1 ст. 6.7 КоАП г. Москвы, охватывается объективной стороной административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ - использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, за исключением случая, предусмотренного ч. 1.1 ст. 8.8 КоАП РФ, поскольку по смыслу диспозиция ч. 1 ст. 6.7 КоАП РФ (нарушение требований и ограничений по использованию земельного участка) идентична смыслу диспозиции ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, в которой говорится об использовании земельного участка с нарушением его разрешенного использования.

В соответствии с Пост. Пр. ВАС РФ от 18.06.2013 г. № 71/13, объективной стороной правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, является эксплуатация не по целевому назначению (не в соответствии с разрешенным использованием) земельного участка как единого объекта, даже если используется не по целевому назначению только часть этого участка.

Из этого следует, что за нарушение лицом требований и ограничений по использованию земельного участка, содержащихся в оформленном акте разрешенного использования земельного участка или установленных правовыми актами города Москвы, а также правоустанавливающими документами на землю, сервитутами, проектной и иной документацией, определяющей условия использования земельных участков, это лицо не может быть привлечено к ответственности на основании ч. 1 ст. 6.7 КоАП г. Москвы, поскольку федеральным законом, имеющим большую юридическую силу, чем ч. 1 ст. 6.7 КоАП г. Москвы, за административное правонарушение, выразившееся в использовании земельного участка не в соответствии с его разрешенным использованием, установлена меньшая административная ответственность (ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ)».

Аналогичная позиция выражена в Решении АС г. Москвы от 19.10.2012 по делу №А40-121223/12-17-1163 (судьи А.Б. Поляковой), Решении АС г. Москвы от 03.12.2010 по делу №А40-131403/10-94-808 (судьи М.А.Лопуховой). В Пост. Пр. ВАС РФ от 25.06.2013 №1756/13 выражена позиция о том, что договор аренды «конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом»; арендатор, подписывая договор аренды, реализовывает свое право, предусмотренное п.3 ст. 85 ЗК, согласно которого арендаторы вправе пользоваться земельным участком в соответствие с любым видов разрешенного использования, установленным градостроительным регламентом». Аналогичная позиция изложена в кассационном определении судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 06.08.2013 № 56-КГ13-5. Из этого, на мой взгляд, также косвенно следует, что нарушение условий договора о назначении арендованного имущества, также должно квалифицироваться как нарушение «разрешенного использования» применительно к ст. 8.8 КоАП РФ.

По смыслу Пост. Верховного Суда РФ от 24.03.2016 №31-АД16-3 землепользователь привлекался к административной ответственности по ч.1 ст.8.8 КоАП РФ именно за нарушение разрешенного использования, установленного индивидуально:
«В материалах дела отсутствуют доказательства того, что вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером "<...>" (для обслуживания здания клуба) изменен в установленном порядке на вид разрешенного использования, предусматривающий размещение на земельном участке объекта торговли, фактически находящегося на нем. Судами установлено, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу, не отрицает наличие магазина на земельном участке с разрешенным использованием для обслуживания здания клуба…
Таким образом, действия Наумова И.В. образуют объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ об административных правонарушениях».

Суды часто так определяют состав административного проступка по ч.1 ст.8.8 КоАП РФ: «Объективной стороной административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, является использование земельного участка не по целевому назначению, что подразумевает осуществление землепользования не в соответствии с правовым режимом (установленной категорией земель и разрешенным использованием), определенным компетентным органом». То есть никакой жесткой привязки разрешенного использования к нормативно-правовым актам нет. При этом суды слово в слово дублируют указанное определение.

См., в частности:
Пост. Верховного Суда РФ от 11.03.2016 по делу № А45-11841/2015,
Пост. Верховного Суда РФ от 20.02.2015 по делу №А41-20594/14,
Пост. 9ААС суда от 04.12.2015 по делу № А40-127623/15,
Пост. 9ААС от 09.06.2015 по делу № А40-3737/2015,
Пост. 9ААС от 05.06.2015 по делу № А40-3734/2015,
Пост. 9ААС от 29.05.2015 по делу №А40-3724/2015,
Пост. 9ААС от 17.04.2015 по делу № А40-112641/14,
Пост. 9ААС от 23.12.2014 по делу № А40-100378/2014,
Пост. 9ААС от 10.09.2014 по делу № А40-19033/14,
Пост. 9ААС от 13.08.2014 по делу № А40-13180/14,
Пост. 9ААС от 04.04.2014 по делу № А40-157524/13,
Пост. 9ААС от 08.11.2013 по делу № А40-78416/2013,
Пост. 9ААС от 12.08.2013 по делу № А40-35096/2013,
Пост. 9ААС от 02.07.2013 по делу № А40-158153/12-2-786,
Пост. 9ААС от 27.05.2013 по делу № А40-166054/2012,
Пост. 9ААС от 18.02.2013 по делу № А40-124055/12-153-1268,
Пост. 9ААС от 25.01.2013 по делу № А40-124044/12-154-1177,
Пост. 9ААС от 27.11.2012 по делу № А40-89484/12-153-923,
Пост. 9ААС от 15.10.2012 по делу № А40-57341/12-120-548,
Решение Мосгорсуда от 18.08.2015 по делу № 7-8674/15,
Решение Мосгорсуда от 30.07.2015 по делу № 7-8001/15,
Решение Мосгорсуда от 18.06.2014 по делу № 7-5360/2014.

Последняя позиция представляется наиболее последовательной и обоснованной. Пока очень редко защитникам правонарушителя удается отменить постановление об административной ответственности ввиду неправильной квалификации проступка административным органом. Также отметим, что Госинспекция по недвижимости, созданная Правительством г. Москвы, правомочна рассматривать только дела по административным проступкам, предусмотренным КоАП г. Москвы. Выявив проступок по ст.8.8 КоАП РФ, она должна передать материалы дела Управлению Росреестра по Москве (федеральному органу государственной власти). Пока Госинспекция по недвижимости этого не делает и квалифицирует действия по ст.6.7 КоАП г. Москвы и сама рассматривает дела.

Подведем итоги. Имеет место правовая неопределенность как в понятии «разрешенное использование земельного участка», так в соотношении составов административных проступков о нарушении разрешенного использования по ст. 6.7 КоАП г. Москвы, ст. 8.8. КоАП РФ. Как правило, суды соглашаются с правовой квалификацией административного проступка административным органом. Если дело рассмотрено Госинспекцией по недвижимости по ст. 6.7 КоАП г. Москвы, то утверждается, что якобы составы по ст. 6.7 КоАП г. Москвы и по ст. 8.8 КоАП РФ разные: по ст. 6.7 КоАП г. Москвы нужно квалифицировать, если разрешенное использование установлено индивидуально, а по ст. 8.8 КоАП РФ – нормативно. Напротив, если дело рассмотрено Управлением Росреестра по Москве по ст.8.8 КоАП РФ, то ст. 6.7 КоАП г. Москвы принято не замечать. Видимо, составы одинаковые. Пока очень редко защитникам правонарушителя удается отменить постановление Госинспекции по недвижимости об административной ответственности ввиду неправильной квалификации проступка административным органом.

Однако вода камень точит, и практика может поменяться.