Перераспределение полномочий субъектов РФ и муниципальных образований в области градостроительной деятельности

27 мая 2014 года был опубликован федеральный закон с длинным названием «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – закон 136-ФЗ).

В этом законе большой интерес представляет дополнение, появление которого означает фундаментальное изменение принципа взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный законодатель разрешил субъектам РФ перераспределять полномочия между региональным и местным уровнями управления. Такое перераспределение осуществляется законами субъекта Российской Федерации.

История распределения полномочий между центральной властью, региональной и местной давняя, ведет начало еще с законодательства Союза ССР 1990 года. В настоящее время действует закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 06.10.2003 N 131-ФЗ, в который уже внесено 114 изменений (далее – закон «Об общих принципах»).

За последние 20 лет реформой местного самоуправления занимались различные органы и комиссии , были использованы многочисленные приемы. Пытались децентрализовать власть и делегировать регионам больше полномочий. Все это отражает попытки власти с одной стороны найти оптимальный механизм управления, а с другой – обеспечить сбалансированность бюджетов всех уровней.

Проблемы с распределением полномочий возникают из-за нескольких объективных условий:

1. Географическое положение управляющего центра. В г. Москве добраться до правительства субъекта РФ можно общественным транспортом за 0,5-2,5 часа. В Красноярском крае до правительства из некоторых мест придется лететь вертолетом.
2. Климатические условия. Элементарная необходимость чистить дороги от снега на Чукотке стоит более остро, чем в Краснодарском крае.
3. Регионы в экономическом плане развиты неравномерно, пока это неравенство на местном уровне выравнивается за счет средств федерального бюджета, пересылаемых через бюджет региона. К 2015 г. на практике у муниципалитетов возникало две проблемы: недостаточное финансирование, которое не позволяло выполнять их функции в полном объеме, и недостаточная ответственность за принимаемые решения, особенно в сфере строительства.

Исходя из того, что субъекты Федерации отличаются друг от друга, также как и муниципальные образования, федеральная власть решила вопрос о распределении полномочий отдать на откуп субъектам. В целом такой подход выглядит логичным, субъект Федерации сам учитывает какие полномочия могут выполнять его органы, а какие – муниципальные. В той или иной степени такой возможностью с начала года воспользовались 27 субъектов РФ.

Для примера возьмем Московскую область, как лидера этого списка по экономическому развитию. Московская область решила перераспределить полномочия и часть функций муниципалитетов перешла на уровень области. Следующим шагом Московская область часть этих полномочий вернула обратно с условием согласования решений муниципальных органов с областными органами.

В основном перераспределяемые вопросы ведения касаются градостроительной деятельности, строительства и земельных отношений. С 01.01.2015 Московская область, в частности, принимает решения по вопросам:

- подготовки и утверждению документации по планировке территории (проектов планировки территории, проектов межевания территории, градостроительных планов земельных участков);
- выдаче разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию;
- о развитии застроенных территорий;
- о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства;
- о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.

С января 2015 года за градостроительным планом земельного участка, разрешениями на строительство и ввод в эксплуатацию приходится обращаться в Министерство строительного комплекса Московской области. То есть самые важные для строительства документы теперь выдают не муниципалитеты, а Московская область.

В чистом виде в сфере строительства у муниципалитетов остались полномочия только в части индивидуального жилищного строительства.

Вопросы подготовки и утверждения генеральных планов, правил землепользования и застройки и т.п. должны решаться совместно с муниципалитетами по принципу «двух ключей». При этом предложения местных властей учитываются, но область всегда может заблокировать их и, следовательно, настоять на своем мнении. Например, решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка проходит согласование Министерства имущественных отношений и Градостроительного совета Московской области, всего на уровне субъекта осуществляется до пяти действий по согласованию решения. Представляется, что скорость такой процедуры оставляет желать лучшего.

Как показало общение с сотрудниками Министерства строительного комплекса МО в начале 2015 года, госорганы оказались организационно не готовы к большому объему заявлений по перераспределенным полномочиям. Например, регламент по получению градостроительного плана земельного участка хотя и был формально принят в декабре 2014 г., но опубликован значительно позже. Приемка документов в многофункциональных центрах не осуществлялась, а в министерстве этим занимался только один сотрудник.

Статистика выданных документов также не внушает оптимизма. В первом квартале 2015 года органы Московской области выдали 165 разрешений на строительство . Много это или мало - около 55 в месяц на всю Московскую область, в которой находится 77 городов и 7 231 068 человек населения . При этом в Москве (включая новую Москву) за тот же период выдано 373 разрешения на строительство , т.е. более чем в 2 раза больше. Напомним, что Москва не перераспределяла полномочий по закону 136-ФЗ, они были распределены достаточно давно, и в Москве имеется устоявшаяся система госуправления.

Концепция перераспределения полномочий вступает в серьезный конфликт с концепцией (конституционной) самостоятельности местного самоуправления. Трудно не согласиться с некоторыми исследователями, которые утверждают, что вместо отделения идет процесс последовательного встраивания органов местного самоуправления в вертикаль государственной власти . Первоначально подобная тактика была опробована в Москве - муниципальные образования, находящиеся в границах "старой Москвы", занимаются в основном организацией праздничных и спортивных мероприятий. При этом все районы Москвы великолепно управляются из мэрии с помощью префектур и управ.

В принципе это эффективный ход в современных реалиях России и он может принести положительные результаты. При этом значительно уменьшится самостоятельность местной власти, однако и ранее население не особенно интересовалось возможностями самоуправления, навряд ли такой интерес появится в будущем. В то же время лучший контроль за местными властями может улучшить положение населения и предпринимателей.

Однако, как это часто бывает, очень хорошие задумки разбиваются о посредственную реализацию. Учитывая, что взаимодействие всех органов пока не отличается скоростью и отлаженностью, фактически в настоящий момент положительные эффекты от нововведений отсутствуют.