Унификация правовых средств

Одним из направлений государственной политики в сфере использования и охраны земель, находящей свое выражение в принимаемых нормативных правовых актах, а также в разрабатываемых законопроектах, является унификация правовых средств, с помощью которых определяется содержание правового режима земельных участков. В свете наметившейся тенденции к отказу от деления земель на категории и, как следствие, от установления целевого назначения земельных участков, наибольшую актуальность приобретают вопросы, связанные с определением разрешенного использования земельных участков, в том числе, не включенных в сферу градостроительного зонирования.

В 2010 г. в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) был дополнен положением о том, что виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствие с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти. С 2011 г. Министерство экономического развития России (далее - Минэкономразвития) начало работу по разработке вышеуказанного классификатора. Подготовка данного нормативного правового акта осложнялась тем, что в этот период сформировалось два различных подхода к концепции правового регулирования использования земель сельскохозяйственного назначения.

С одной стороны, во исполнение Распоряжения Правительства РФ «Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы» был разработан Проект Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию» . Последний предполагал выделение зон сельскохозяйственного назначения, включая сельскохозяйственные угодья, на которых предполагалось производственное и жилое строительство, а также усложненный порядок изменения границ территориальных зон сельскохозяйственного назначения.

С другой стороны, в этот же период времени в целях защиты национальных интересов Российской Федерации и реализации положений Указа Президента Российской Федерации от 6 августа 2014 г. № 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» был разработан Проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части установления запрета на перевод земель сельскохозяйственного назначения в иные категории земель, а также на изменения вида их разрешенного использования» . Данный законопроект ограничивал число случаев перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. В частности, законопроектом предполагалось исключить такое основание перевода как размещение объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов. Кроме того, законопроект, по сути, исключал возможность перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов, поскольку такое основание перевода как установление или изменение границы населенного пункта не предусматривалось. Вместе с тем, законопроект снижал обеспеченность сохранения наиболее качественных сельскохозяйственных угодий, отказавшись от правовой гарантии в виде запрета на перевод наиболее плодородных и ценных сельскохозяйственных угодий. Этот вывод следует из того, что ни одно основание перевода земель сельскохозяйственного назначения не исключает допустимость изменения целевого назначения земель, кадастровая стоимость которых превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу).

В ситуации сосуществования в законопроектном поле фактически противоположных концепций развития правового регулирования использования сельскохозяйственных угодий, классификатор видов разрешенного использования земельных участков должен был представлять собой компромисс между различными подходами законодателя.

С 24 декабря 2014 года вступил в силу Приказ Минэкономразвития России «Об утверждении классификаторов видов разрешенного использования земельных участков» , положения которого носят компромиссный характер. Так, из анализа видов разрешенного использования, предусмотренных Классификатором видов разрешенного использования земельных участков (далее - Классификатор) применительно к землям сельскохозяйственного назначения, следует, что на земельных участках из состава таких земель допускается размещение зданий, сооружений для производства, хранения, первичной и глубокой переработки сельскохозяйственной продукции, однако жилая застройка на сельскохозяйственных угодьях не разрешается.

Следует отметить, что Положение о Минэкономразвития , последнее является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения). В отношении земель сельскохозяйственного назначения выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование осуществляет Министерство сельского хозяйства России . Следовательно, издав единолично Классификатор, в котором определены виды сельскохозяйственного использования сельскохозяйственных угодий, Минэкономразвития России вышло за пределы компетенции .

Кроме того, согласно п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Таким образом, можно сделать вывод, что сельскохозяйственные угодья исключены из сферы градостроительного зонирования. Однако вышеуказанный Классификатор (п.п. 1.0 до 1.18) определяет виды сельскохозяйственного использования, которые в силу прямого указания закона допускаются на сельскохозяйственных угодьях.

В настоящее время проводится работа по приведению в соответствие видов разрешенного использования ранее принятых градостроительных регламентов с указанными в Классификаторе, а также внесения изменений в государственный кадастр недвижимости (далее – ГКН) в сведения об учтенных земельных участках. Результатом упомянутой выше деятельности, является возникновение своеобразных описаний земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения. Так, частым явлением является указание на разрешенное использование по правоустанавливающему документу «для сельскохозяйственного производства» и по Классификатору – «для размещения объектов сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодий».

Стоит отметить положительный момент таких изменений, который заключается в следующем. Правоустанавливающие документы, на основании которых были внесены положения о виде разрешенного использования в ГКН, часто содержали формулировку «для сельскохозяйственного производства», которая не давала правообладателям понимания, что на самом деле земельный участок находится в составе сельскохозяйственных угодий, правовой режим которых имею свою специфику. С другой стороны, формулировка разрешенного использования, вносимая в ГКН, - “для размещения объектов сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодий” - фактически создает смешанный правовой режим земельного участка, поскольку правовой режим сельскохозяйственных угодий существенно отличается от правового режима земельного участка, на котором расположен объект сельскохозяйственного назначения (объект недвижимости).

Спорным следует признать само положение Классификатора в части определения видов разрешенного использования в отношении сельскохозяйственных угодий. С одной стороны, представляется, что таким образом законодатель попытался унифицировать не столько виды разрешенного использования таких земельных участков (ввиду отсутствия правовых основания и порядка их установления в отношении конкретного земельного участка), сколько цели предоставления земельных участков для сельскохозяйственного производства, имея ввиду положения ст. 78 ЗК РФ.

В то же время формально-юридически были установлены виды разрешенного использования, что позволило правообладателям предположить, что на земельные участки в составе сельскохозяйственных угодий распространяются правила землепользования и застройки. В связи с этим, отдельные правообладатели предприняли попытку изменить основной и вспомогательный вид разрешенного использования земельных участков самостоятельно без дополнительных решений и согласований в рамках реализации права выбора разрешенного использования, предусмотренного п.4 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ. Возникновение такой практики обусловлено стремлением правообладателей изменить вид использования «сельскохозяйственное использование» на более экономически привлекательный вид разрешенного использования, который предполагает жилую застройку (в частности, дачное строительство).

В настоящее время судебными органами сформирована единообразная практика, основанная на правовой позиции, суть которой сводится к тому, что изменение назначения земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий возможно только посредством перевода в земли иных категорий, осуществляемом в исключительных случаях и при отсутствие иного размещения объектов . Представляется, что формирование такой практики обусловлено двумя причинами: отсутствие иных законодательно установленных способов изменения вида использования земель сельскохозяйственного назначения, а также позиция правоприменителя, выраженная в том, что перевод сельскохозяйственных угодий не должен и не может осуществляться с помощью более простой процедуры, чем та, что указана в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» . В свете таких подходов, сформированных судебной практикой, представляется, что формальное установление перечня видов разрешенного использования применительно к сельскохозяйственным угодьям не может явиться сколько-нибудь значимым правовым основанием для распространения правовых механизмов градостроительного зонирования в отношении рассматриваемых земель.

Дополнительного внимания заслуживает формулировка одного из видов разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения, предусмотренная Классификатором, в сопоставлении с положениями ЗК РФ. Так, ст. 77 ЗК РФ предусматривает, что земли сельскохозяйственного назначения используются, в том числе, для размещения объектов первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Классификатор, в свою очередь, фактически устанавливает допустимость не только для первичной переработки, но и глубокой. При этом понятие глубокой переработки сельскохозяйственной продукции не раскрывается действующим законодательством, хотя используется рядом законодательных актов как противопоставление первичной переработки . Таким образом, представляется, что Классификатор содержит положения о возможности строительства на сельскохозяйственных угодьях промышленного комплекса для последующей переработки сельскохозяйственной продукции. Таким образом, Классификатор фактически допускает возможность осуществления всего процесса переработки сельскохозяйственной продукции на землях сельскохозяйственного назначения, что является экономически обоснованным. Вместе с тем, такое положение не может быть закреплено на уровне подзаконного нормативного правового акта, а именно Приказа Минэкономразвития, так как оно противоречит федеральному закону – ЗК РФ.

В заключение следует отметить, что несмотря на проблемы правового регулирования, возникающие в связи с принятием Классификатора, последний является выражением компромисса между различными подходами к установлению правового режима земель сельскохозяйственного назначения, а также важным этапом правового регулирования использования и охраны этих земель. С одной стороны, Классификатор признал универсальный характер разрешенного использования земельных участков как исходного элемента их правового режима, в том числе, в отношении земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий. С другой стороны, сам по себе Классификатор не дает оснований для включения сельскохозяйственных угодий в сферу градостроительного зонирования. С третьей стороны, не создавая предпосылки для признания допустимости жилой застройки на землях сельскохозяйственного назначения, Классификатор определил тенденцию развития земельного законодательства в направлении экономически обоснованного расширения видов использования земель сельскохозяйственного назначения для создания полного цикла переработки сельскохозяйственной продукции.

Вместе с тем, необходимо иметь ввиду, что сам по себе Классификатор не устраняет правовой пробел в части изменения разрешенного использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения без изменения их принадлежности к категории. Именно в том, какие правовые средства будут избраны законодателем для решения этой проблемы, проявится концентрированное выражение политики государства в сфере использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, а также обеспечения продовольственной безопасности.